Důsledky demografického vývoje ve vzdělávací soustavě

16.03.2015 - Ing. Zdeněk Berka
Ing. Zdeněk Berka

Strategické materiály z oblasti předškolního, základního a středního vzdělávání jsou zaměřeny zejména na zvyšování jeho kvality. Tento racionální přístup vyplývá z poznatku, že ve vyspělých zemích se kvalita, přeneseně pak investice do vzdělání, významně podílí na růstu HDP (1).

Kvalita a investice do vzdělávání s cílem sledování všech změn rozvoje nových technologií, výchova vysoce kvalifikovaných absolventů, kteří se snadno uplatní na trhu práce, by měla být důležitou vlastností vzdělávací soustavy, která si zasluhuje trvalou pozornost. Druhá otázka, která nás musí v této souvislosti rovněž zajímat je, s jakou efektivitou tato soustava pracuje, jinými slovy, zda výdaje na kvalitní funkci systému jsou hospodárně vynaložené. V tomto směru jsou koncepční materiály nepoměrně chudší, nedávají ucelenou odpověď, ale obvykle obsahují jen některé informace, jako počty žáků jednotlivých segmentů regionálního školství, včetně prognózy budoucího vývoje, obvykle však chybí využití školských zařízení, což je poměr mezi skutečným počtem žáků a kapacitou škol, které jsou zapsány do školské sítě. Pokud bychom sledovali pouze výše zmíněné kvalitativní cíle s velkou dávkou rozmařilosti, pak není tato otázka asi příliš důležitá. Měla by však být zásadní pro zřizovatele škol, tedy obce a kraje, které náklady na provoz hradí z veřejných rozpočtů. Jaká je vlastně v tomto směru situace a proč se zřizovatelé nechovají mnohdy hospodárně, je paradox, na který se pokusím odpovědět.

Využití kapacity vzdělávací soustavy

Počty narozených dětí zásadně ovlivňují využití kapacity vzdělávací soustavy. Protože počty narozených dětí lze s velkou přesností do budoucna odhadovat, je možné s předstihem regulovat kapacitu tak, aby mohla vstřebat populační vlny nebo na druhou stranu přizpůsobit se i poklesům. Údaje o počtu narozených dětí, včetně prognózy, lze najít na stránkách Českého statistického úřadu a jsou rovněž uvedeny ve zprávě MŠMT (1). Pro úplnost lze uvést, že v nedávné době bylo zaznamenáno maximum narozených dětí v roce 1990 s počtem 130 564, další pak v roce 2008 s počtem 119 570. Od té doby počet narozených dětí klesá, takže v roce 2014 to bylo 106 444 dětí a předpoklad pro rok 2025 je 85 370 dětí (1). Další důležitou informací je projekce počtu obyvatel v pětiletých věkových skupinách ve všech krajích ČR, která byla zpracována ČSÚ v roce 2009 s prahem projekce v roce 2009 a horizontem v roce 2066 (2). Obdobné prognózy vývoje počtu žáků v jednotlivých segmentech vzdělávací soustavy s uvedením kapacity v MŠ, a v některých městech i pro ZŠ, jsou uváděny ve zprávě MŠMT (1).

Předškolní vzdělávání

Jak vyplývá z dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky na období 2015 – 2020, počet dětí v MŠ ve školním roce 2014/15 dosáhne ve všech krajích maxima a v dalších letech už bude pouze klesat. Kapacita MŠ vstřebala i v roce uvedeného maxima ve všech krajích tuto populační vlnu a to s nejmenší rezervou v Praze a ve Středočeském kraji, v ostatních krajích je rezerva v kapacitě vyšší a můj odhad na základě uváděného sloupcového grafu je cca 10% (1). Nutno upozornit, že se jedná o počty dětí a kapacity MŠ za celý kraj, přičemž v některých regionech v okolí Prahy a jiných velkých měst, kde bylo postaveno velké množství nových bytů, je situace opačná – MŠ i ZŠ nejsou schopny přijmout všechny děti. Problém je řešitelný pouze výstavbou nových školských zařízení, což je nad rámec možností obcí, kde byla výstavba realizována. Otázkou je, proč v takto postižených obcích tato situace vznikla, když výstavba musela být realizována v souladu se schváleným územním plánem, přičemž ve schvalovacím procesu má rozhodující vliv právě příslušná obec. V rámci dotací z IROP se však počítá s vybudováním potřebných kapacit (1).
Odhad budoucího vývoje v dalších letech velmi přesně vyplývá ze zprávy „Model ideální sítě škol“ (2). Na základě vývoje věkové skupiny 0 – 4 letých byl učiněn závěr, že potřeba kapacit mateřských škol bude ve všech krajích dlouhodobě klesat přibližně až do roku 2035, kdy ve většině krajů dosáhne úrovně 65 – 75 % výchozího roku 2010 (kdy zpráva vznikla). Mírné zvýšení nároků na kapacitu v následujících letech ve většině krajů nepřekročí 80 % stavu v roce 2010, v letech 2045 – 50 dokonce s následným poklesem na 60 %. Výjimkou je hlavní město Praha, kde je predikována největší rozkolísanost těchto uváděných hodnot, např. v roce 2035 pouze 50 % nároků na kapacity v roce 2010. Pokud bychom chtěli znát výše uvedené odhady ve vztahu při maximálním naplnění MŠ v roce 2014/15, pak je nutno hodnoty ještě snížit o cca 5 %.
Jaký lze učinit závěr? Kapacita MŠ je v současné době optimálně využita. V nadcházejících letech, jak je uvedeno, bude v důsledku demografického vývoje část kapacity nadbytečná a zřizovatelé budou mít dostatek času přemýšlet o redukci. Nutno dodat, že s ohledem na místní podmínky, protože je rozdíl mít jedinou MŠ v obci s naplněnou kapacitou např. 60 % nebo obec s 10 MŠ s průměrnou naplněností rovněž 60 %. Výše uvedený trend jen do určité míry zmírní zamýšlená povinná školní docházka 5 letých do MŠ, protože již v současné době jich do MŠ dochází 90,6 % (1). Další z možných opatření k využití volných kapacit MŠ je přijímání dětí mladších 3 let. V tomto směru dochází v posledních letech k nárůstu těchto dětí v MŠ až na současných 34,7 % (1). Tento určitě pozitivní trend ve vztahu návratu rodičů na trh práce je však podmíněn zajištěním odpovídajícího prostředí pro tuto věkovou kategorii, což je v kompetenci zřizovatelů, tedy převážně obcí. Lze předpokládat, že ani díky tomuto procesu nedojde k významnému nárůstu potřeby kapacit MŠ – do značné míry bude toto záviset na rozhodnutích zřizovatelů, zda v dané obci tuto službu s nároky na investice pro rodiče zřídí.

Základní vzdělávání

Vzhledem k populační vlně, která právě vrcholí v MŠ, ve školním roce 2013/14 na 1. stupni ZŠ rostl počet žáků a ve 2. stupni se pokles žáků zastavil. To potvrzuje jak Výroční zpráva České školní inspekce za školní rok 2013/14 (3) tak i zpráva MŠMT (1). Model ideální sítě škol (2) odhaduje ve věkové skupině 5 – 9 letých pro většinu krajů další nárůst do roku 2018 -19, což je v přepočtu o 5 – 10 % více v porovnání s rokem 2014. V dalších letech bude počet žáků ve většině krajů na 1. stupni ZŠ klesat, a to až do roku 2037 – 2039, kdy oproti roku 2014 poklesne oproti roku 2014 v přepočtu o cca 30 %. Stejně jako u MŠ je i zde výjimečné hlavní město Praha, kde se potřeba kapacit ZŠ dle modelu (2) může zvýšit v roce 2019 v přepočtu o cca 15 % v porovnání s rokem 2014, avšak s následným prudkým poklesem v přepočtu o téměř 40 % kolem roku 2040.
Dle projekce ČSÚ (2) ve věkové skupině 10 – 14 letých, tedy na 2. stupni ZŠ, od roku 2014 dojde k rychlému růstu počtu žáků a to až do roku 2022 ve většině krajů o 15 až 30 %, přičemž v hlavním městě Praha je to v přepočtu cca 50 %. Poté bude počet žáků až do roků 2043 – 45 ve všech krajích, ale i Praze, klesat na úroveň 85 – 90 % roku 2014.
Z hlediska úvah o využití kapacit ZŠ má však největší význam zvažovat využití ZŠ jako celku, tedy 1. i 2. stupně, což je dle projekce ČSÚ věková skupina 5 – 14 letých. Spojením obou věkových skupin, které rovněž odpovídá nejčetnější realitě, dochází ke kompenzaci protisměrných časových pohybů věkových skupin 5 – 9 letých a 10 – 14 letých, což vede ke zmírnění variability kolísání věkové struktury. U škol s oběma stupni ZŠ je tato kompenzace možná i fakticky reálným přesunem materiálních i lidských kapacit uvnitř jedné instituce (2).
Dle projekce ČSÚ u věkové skupiny 5 – 14 letých lze očekávat populační vzestup vrcholící v roce 2021 při nárůstu počtu žáků v přepočtu oproti roku 2014 o 15 %. Následuje pokles až ro roku 2042 s úbytkem cca 25 % ve srovnání s rokem 2014. Jak plyne z předchozího, výjimečné je hlavní město Praha s nárůstem do roku 2021 oproti roku 2014 v přepočtu o 15 % a následným poklesem do roku 2041 v přepočtu o 30 %.
O kapacitách a počtech žáků ZŠ v roce 2013/14 ve vybraných českých okresech informuje zpráva MŠMT (1). Z uvedeného sloupcového grafu lze na základě těchto údajů odhadnout naplnění kapacit cca v rozmezí 60 až 70 %. Výjimkou jsou okresy Praha – východ a zejména Praha – západ, kde podle komentáře počet míst není dostačující. Výše uvedený odhad je rovněž v souladu se stanoviskem MŠMT z roku 2009 (4), kde se uvádí průměrná naplněnost tříd ZŠ na úrovni pouhých 60,5 %. Z předpokládaného vývoje věkové skupiny 5 – 14 let dle projekce ČSÚ lze odhadnout nárůst počtu žáků do roku 2014 ve srovnání s rokem 2010 o cca 5 % (s výjimkou Prahy a Středočeského kraje) s dalším 15 % nárůstem až do roku 2021, kdy lze očekávat naplněnost kapacity ZŠ ve většině krajů cca 80 % .
Lze tedy učinit závěr, že současná kapacita ZŠ je více než dostatečná a je schopna vstřebat populačně silné ročníky, které právě vstupují na 1. stupeň. Hrubý odhad 20 % rezervy v kapacitě při maximu naplnění v roce 2021 by si zasloužil podrobnější zpřesnění včetně doporučení, jak velké má být ekonomicky únosné předimenzování kapacity ve vztahu k velikosti obce a počtu ZŠ. Dle mého názoru je rezerva v kapacitě do 10 % ekonomicky ještě únosná a její další překročení je nehospodárným vynakládáním prostředků zřizovatele. Abychom si dovedli představit, jak velkou částku představuje oněch dalších 10 % pro celou ČR, je možné ji odvodit z celkového počtu žáků v ZŠ, což bylo dle tabulky B 1.2 MŠMT v roce 2013/14 827 654 žáků. Pro další ilustraci uvádím dotace na investiční a neinvestiční výdaje zřizovatele pro žáky sokolovských škol, které činí v roce 2015 v průměru na jednoho žáka 8 850 Kč za rok. Pokud budeme vycházet ze stejné částky i pro žáky v rámci celé republiky, je to pro 10 % žáků ZŠ v ČR částka 732 mil. Kč za rok. Rozhodující část těchto výdajů jsou běžná údržba a příspěvky pro školní jídelny, dále náklady na teplo a ostatní energie, tedy výdaje, které lze optimalizací školských kapacit do značné míry uspořit. Jak již bylo uvedeno u MŠ, situace v naplněnosti ZŠ se bude v jednotlivých obcích lišit a je odpovědností samospráv, aby stav s odpovědností řádného hospodáře řešili.

Střední vzdělávání

Střední školy v ČR jsou z hlediska naplněnosti nejvíce problémové. To nakonec ilustruje i projekce ČSÚ pro věkovou skupinu 15 – 19 letých (2). Při výchozí základně v roce 2010 – 100 % je očekáván ve všech krajích velmi podobný demografický pokles až do roku 2016 – 19 s minimem 70 – 77 % oproti roku 2010. Následný populační vzestup se však v jednotlivých krajích významně odlišuje. Zatímco v Praze v roce 2028 (124 %) a ve Středočeském kraji v roce 2027 (106 %) přesáhnou potřeby kapacity rok 2010, v ostatních krajích již této hodnoty nikdy nedosáhnou a budou se pohybovat v rozmezí 83 – 95 % roku 2010. Pokud bychom vzali jako výchozí základnu rok 2014, která je cca na 80 % roku 2010, pak nárůst do roku 2027 je v rozmezí 4 – 19 % pro mimopražské kraje, 30 % pro Středočeský kraj a 50 % pro Prahu.
Průměrné naplnění kapacit středních škol v jednotlivých krajích je uvedeno ve zprávě České školní inspekce za rok 2013/14 (3). Nejvyšší naplnění 67,8 % má hlavní město Praha, všechny ostatní kraje včetně Středočeského, se pohybují ve velmi úzkém intervalu okolo 60 %. Průměr za celou ČR je 62,4 %. Na základě učiněného předpokladu nárůstu populace na středních školách do roku 2027 lze tedy očekávat v tomto roce maximální naplnění kapacit v jednotlivých mimopražských krajích v rozmezí 67 – 80 %. Ve Středočeském kraji bude naplněnost kapacit škol dostačující a optimálně využita, v hlavním městě Praze po určité období cca 5 let s maximem v roce 2027 pak nedostatečná.
Z výše uvedeného lze učinit závěr, že v mimopražských krajích už v roce 2010 (a v mnoha případech již ještě dříve) měli zřizovatelé řešit redukci kapacit středních škol podle konkrétních podmínek o 10 až 20 %, přičemž toto doporučení počítá ještě s 5 – 10 % rezervou. Vezmeme-li v úvahu předpokládaný populační vrchol až v roce 2027, pak každým rokem vynakládají zřizovatelé zbytečně stovky miliónů Kč, které se dále musí násobit počtem promarněných let. Pro alespoň hrubý odhad tohoto závěru však nemám dostatek vstupních informací.
Zbývá odpovědět na otázku z úvodu tohoto příspěvku, proč tato paradoxní situace trvá a má takovou stabilitu. Vyjdeme-li z Paretova pravidla, které říká, že 20 % příčin má 80 % následků, pak mezi oněch 20 % příčin lze určitě počítat obrovský odpor proti redukci středních škol v daném kraji a to ze strany studentů, učitelů a rodičů, ale i samospráv dotčených obcí. Z této situace vyplývá neochota představitelů krajských samospráv zaběhnutý systém středního školství redukovat, protože je nutno čelit odporu výše zmíněných zainteresovaných, což ve svém důsledku, díky mediálnímu ohlasu, vede k odlivu voličské přízně. Jinými slovy je daleko snazší si přízeň voličů kupovat prostřednictvím neefektivně vynakládaných finančních prostředků na provoz škol než čelit mediálním masážím.
U přírodních dějů platí, že rychlost nebo intenzita je přímo úměrná hnací síle a nepřímo úměrná odporu. Pokud se aplikuje tento princip na intenzitu redukce středních škol, pak hnací síla je velmi nízká a odpor vysoký. To tedy znamená, že proces redukce probíhá velmi pomalu – dle údajů MŠMT bylo v roce 2010/11 1393 SŠ a v roce 2013/14 1331 SŠ tedy úbytek o 4,5 %. Pokud bude snahou proces urychlit, pak je nutno buď odpor snížit, nebo zvýšit hnací sílu. Nelze však předpokládat, že odpor zainteresovaných se v budoucnu výrazně sníží, spíše naopak. Jedinou cestou je tedy zvýšit výrazně hnací sílu. Pokud však bude financování provozu škol plně na libovůli samospráv, nelze očekávat z výše uvedených důvodů změnu od současného stavu, tedy větší ochotu krajských politiků se tímto problémem zabývat. Řešením je pouze změna financování regionálního školství, nejlépe v rámci připravovaných novel.
Výše uvedený závěr se do značné míry týká i situace v kapacitách ZŠ, i když dle mých zkušeností jsou obecní samosprávy v řešení naplněnosti ZŠ poněkud odpovědnější.

Prameny:
1. Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky na období 2015 – 2020.
2. Model ideální sítě škol.
Společná práce odborníků Vysoké školy ekonomické v Praze, Ústavu pro informace a vzdělávání a Střediska vzdělávací politiky UK v Praze.
3. Výroční zpráva České školní inspekce za rok 2013/14.
4. Stanovisko MŠMT k možnosti optimalizace sítě škol. MŠMT, Kateřina Böhmová, ředitelka vnějších vztahů a komunikace, 2009

Senát Parlamentu České republiky

Valdštejnské nám. 4, 118 01  Praha 1

Eva Davidová
Telefon
+420 257 072 342

Zpět