Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury - Zpráva o činnosti za rok 2007

Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury (dále jen „komise“ či „ústavní komise“) byla na 1. schůzi šestého funkčního období Senátu zřízena již popáté, tzn. na páté dvouletí. Úkoly uložené Senátem ústavní komisi v jejím statutu v zásadě odpovídají úkolům předchozího funkčního období. Ke značným změnám nicméně došlo ve složení ústavní komise, a to jak ve vztahu k předchozím funkčním období, tak i během probíhajícího 6. funkčního období Senátu.

Komise byla v listopadu 2006 nejdříve ustavena jako osmičlenná, ve složení senátorek a senátorů: Jana Juřenčáková, Petr Pakosta, Soňa Paukrtová, Petr Pithart, Jiřina Rippelová, Luděk Sefzig, Jaromír Volný a Jiří Žák, z nichž v předchozím funkčním období v komisi působili jen senátoři Sefzig a Volný; senátor Pithart býval členem komise rovněž, ovšem ve vzdálenější minulosti. Novou předsedkyní komise byla Senátem zvolena senátorka J. Rippelová.

Během roku 2007 na členství v komisi rezignovala senátorka J. Juřenčáková a naopak byli zvoleni dva noví členové z okruhu bývalých senátorů, a to dlouholetý bývalý předseda ústavní komise Jiří Stodůlka a její aktivní člen Edvard Outrata. Prvně tak bylo využito možnosti, dané jednacím řádem Senátu, zapojit do činnosti komisí také nesenátory. Jako devítičlenná pracuje ústavní komise i v současnosti.

x   x   x

Ve sledovaném období se komise sešla na 10 schůzích, z nichž ta poslední byla společnou schůzí s partnerskou sněmovní Stálou komisí pro otázky Ústavy ČR. Na svých schůzích přijala celkem pět usnesení.

Krom toho komise – spolu s výborem pro záležitosti EU, ústavně-právním výborem a výborem pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost – uspořádala v únoru t. r. výjezdní zasedání k otázkám III. pilíře Evropské unie. Někteří její členové se zúčastnili také dalšího výjezdního zasedání výboru pro záležitosti EU, a to v září t. r. k tématu evropské reformní smlouvy.

V květnu t. r. komise přijala delegaci legislativního výboru francouzského Senátu, s níž jednala o organizaci činnosti komor, vztazích orgánů uvnitř komor, detailech zákonodárného procesu apod.

Pokud jde o méně formální odborné aktivity, uspořádala komise v únoru prezentaci nejnovějšího komentáře k Ústavě, tentokráte z pera autorů V. Sládečka, V. Mikule a J. Syllové, čímž pokračovala v tradici udržování všestranných kontaktů s akademickou veřejností. Jiným příkladem může být hojná a aktivní účast členů komise na konferenci „Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie“, která proběhla v Karolinu.

V prosinci komise pořádá spolu s ústavně-právním výborem velkou konferenci „Hledání optimálního modelu správy soudnictví pro Českou republiku“.

x   x   x

Pokud jde o témata, jimiž se komise zabývala, dají se rozdělit do dvou základních oblastí, kopírujících působnost komise, a to oblasti ústavní a oblasti parlamentních procedur. Posledně zmíněná tematika sice dominovala jak rozsahem dílčích námětů, tak i časem jim věnovaným, začněme přesto tématy ústavními.

A) Ústavní pořádek

Vzhledem k výrazné obměně členů komise byla na počátku roku rekapitulována témata dotčená senátním návrhem komplexní změny Ústavy z roku 2001 s tím, že mnohá zůstávají aktuálními (rozpuštění Sněmovny, rozsah zákonů zahrnutých do čl. 40 Ústavy, jmenování členů Bankovní rady ČNB atd.) a mohou být prezentována jako příspěvek do trvajících diskusí o možných změnách Ústavy. V rámci rekapitulace obecně známých témat se konala také rozprava o obecném referendu, jeho variantách, výhodách a úskalích. Většina členů komise setrvává na rezervovaném postoji k tomuto institutu.

Jako zvláště závažná byla vyhodnocena problematika soudní moci, jejího vztahu k mocem zákonodárné a výkonné, podmínek a způsobu řízení správy soudnictví. Kromě toho, že se komise rozhodla k těmto otázkám uspořádat konferenci, o níž již byla řeč, věnovala jim též jednu ze svých schůzí, na níž byly za účasti náměstka ministra spravedlnosti F. Korbela, předsedy Nejvyššího správního soudu J. Baxy, akademiků a předních představitelů Soudcovské unie zevrubně rozebírány záměry ministerstva spravedlnosti stran novelizace zákona o soudech a soudcích. Členové komise jednoznačně preferovali respektování názorů vyslovených Ústavním soudem, tzn. oslabení personálního vlivu ministerstva spravedlnosti v soudnictví. Doporučili také konkrétní formulační úpravy připravované novely soudcovského zákona.

Dalším ústavním tématem, vneseným na jednání komise z iniciativy guvernéra ČNB Z. Tůmy, byla zvažovaná reformulace čl. 62 písm. k) a čl. 98 Ústavy. ČNB totiž v létě dokončila přípravu věcného záměru nového zákona o ČNB, jenž reaguje mj. na členství ČNB v Evropském systému centrálních bank a připravuje vstup do eurozóny. V této souvislosti se jí zdálo potřebné vypíchnout mezi členy Bankovní rady postavení guvernéra ve vazbě na běh jeho funkčního období a dále rozšířit čl. 98 Ústavy jednak o zmocnění k vydávání právních předpisů, jednak o evropské aspekty, a to dokonce možná i ve dvou novelizačních krocích: nyní a při vstupu do eurozóny. Komise neshledala navrženou novelizaci Ústavy nezbytnou, neboť na vstup do EU ústavodárce nereagoval ani v poměru k jiným ústavním orgánům, leccos se dá navíc upravit přímo v zákoně. Mělo-li by k novelizaci Ústavy přesto dojít, považovala by komise za důležité vzít v potaz své starší náměty, tj. zahrnout zákon o ČNB do výčtu zákonů podléhajících souhlasu obou komor, resp. zvážit model jmenování Bankovní rady ČNB prezidentem republiky se souhlasem Senátu.

Poslední téma bylo vlastně „vedlejším produktem“ debaty o možné změně jednacích řádů parlamentních komor, jež by u nás v reakci na nálezy Ústavního soudu a širší veřejnou kritiku přispěla k větší přehlednosti zákonodárného procesu. Nositelkou této iniciativy je již od léta 2006 senátorka S. Paukrtová; komise o některých návrzích ostatně jednala již v předchozím funkčním období. Ústavní rozměr této iniciativy zahrnuje předevší eliminaci zákonodárné iniciativy jediného poslance, upřesnění, že právo vlády vyjádřit se k návrhům zákonů se vztahuje i na pozměňovací návrhy, a modifikaci veta prezidenta republiky tak, aby o jeho „přehlasování“ rozhodly obě komory.

B) Parlamentní procedury

Osou zájmu o podobu procedurálních pravidel parlamentního jednání byla trvající nespokojenost se způsobem přijímání zákonů. Tomu ostatně bylo věnováno i březnové jednání s ministrem a předsedou Legislativní rady vlády Cyrilem Svobodou, který jednak přiblížil hlavní vládní legislativní záměry, jednak svou snahu o dodržování Legislativních pravidel vlády a jiných stávajících pravidel tvorby práva. Po jeho soudu je totiž důležitější dodržovat pravidla současná, než se pokoušet o formulaci dokonalejších, ale stejně ignorovaných.

To, že neuspokojivý stav právní regulace není specialitou ČR, dokládá i program zlepšování právní regulace v EU, o němž komise rovněž jednala a s příslušnými závěry se obrátila na výbor pro záležitosti EU. Při této příležitosti byly zkoumány různé metody zkvalitňování právní regulace institucionalizací veřejných připomínek, měření dopadů regulace na adresáty práva apod., což je téma komisí důkladně probírané také v předchozím funkčním období.

Pokud jde o návrhy senátorky Paukrtové, byly na celkem šesti schůzích komise co do obsahu redukovány a co do formy cizelovány. Směřují k zajištění přehlednosti zákonodárného procesu trváním na odůvodňování návrhů zákonů i pozměňovacích návrhů, garantují vládě právo se k obojímu vyjadřovat, vytvářejí mechanismus závěrečného zapracování schválených pozměňovacích návrhů do textu navrhovatelem atd. V mnoha ohledech tak rozvíjejí dílčí úvahy Ústavního soudu, a to ani ne tak v poměru k jednacímu řádu Senátu, jako spíše v poměru k jednacímu řádu Poslanecké sněmovny. Proto se o nich bude dále jednat se sněmovními partnery.

Totéž platí o evergreenu agendy komise, jímž je tzv. stykový zákon, o němž komise prvně jednala již před cca osmi lety. V průběhu doby vznikla vedle oficiálního návrhu poslaneckého rovněž senátní verze stykového zákona a různé soubory jeho obsahu shrnutého do tezí. Na podzim t. r. o něm komise znovu důkladně jednala, eliminovala zastaralá témata a dodala některá nová. Závěry jejího jednání byly promítnuty do nového materiálu, o němž v listopadu začaly jednat obě ústavní komise. Zatím se zdá být pravděpodobným dosažení shody ve vybraných otázkách, přičemž některé další sice nejsou poslanci považovány za bezvýznamné, ale za patřící spíše do jednacích řádů (legislativně-technické opravy ve schválených textech návrhů zákonů, odůvodňování navržených a přijatých změn). Nejúčelnější by samozřejmě bylo diskutovat o jediném komplexu návrhů, definovat ty, na nichž se shodneme, následně je zapracovat do příslušného zákona a při vědomí vzájemných souvislostí vše schválit.

Pro úplnost je třeba dodat, že komise projednala též námět novelizovat jednací řády komor kvůli vypuštění odkazu na Parlamentní stráž a neshledala jej důvodným. Některé členy k tomu vedly důvody obsahové (vyčkat reformy policie, plnění funkcí Parlamentní stráže policií na policisty působí jinak, než kdyby to byly přímo úkoly přikázané jim apod.), převažovaly však důvody procedurální (lze to spojit s jinými problémy, věc není naléhavá).

Komise rovněž připravila Senátem posléze přijatá pravidla přímé komunikace Senátu s Evropskou komisí. Pravidla slouží k provedení jednacího řádu a jsou reflexí snahy Komise vést dialog přímo s národními parlamenty.